GESTÃO DOCUMENTAL E ACESSO A CONTEÚDOS
INFORMACIONAIS: A (DES)ORGANIZAÇÃO ESTRUTURAL DOS
SERVIÇOS DE ARQUIVO NA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL DA
BAHIA.
AURORA L. FREIXO
O tema abordado neste artigo está associado a um relato de experiência decorrente de atividade de consultoria a órgãos públicos depositários de documentação arquivística, constituindo um dos aspectoscentrais de projeto de pesquisa em desenvolvimento, com apoio da CAPES, no âmbito do curso de mestrado em Ciência da Informação, do Instituto de Ciência da Informação da Universidade Federal da Bahia.

As possibilidades de acesso aos conteúdos informacionais depositados no conjunto de arquivos produzidos pela Administração Pública, encontram-se diretamente relacionadas ao conjunto de práticas desenvolvidas pela administração pública no decorrer do ciclo informacional. O objetivo do texto é o de atualizar a investigação e a análise sobre a estruturação dos serviços de arquivo na administração estadual da Bahia, abordando a questão do acesso a conteúdos informacionais como base da transparência do Estado.

Conclui indicando que a desorganização estrutural dos serviços de arquivo e documentação desponta como obstáculo às propostas de modernização do aparelho do Estado.


1
Especialista em Arquivologia (UNEB), mestranda em Ciência da Informação (UFBA)
2
Doutor em Ciência da Informação (UFRJ/IBICT, 2002), Professor Adjunto do Instituto de Ciência da
Informação/UFBA


1. Introdução
O Estado assume, ao longo da história, as mais variadas feições, num processo de
transformação constante, objetivando atender à dinâmica social e sendo levado a rever,
várias vezes, sua forma de intervenção na sociedade.

Atualmente, em todo o mundo, se intensificam ações capazes de garantir aos
cidadãos o acesso a conteúdos informacionais produzidos pela administração pública,
como forma de participação efetiva da sociedade sobre as atividades do Estado,
demandando mudanças organizacionais que permitam melhorar seus mecanismos de
funcionamento e a transparência de suas ações.

O Brasil, naturalmente, não está alheio a todo esse processo de mudança, vindo a
empreender, ao longo do século passado, alterações fundamentais no modo de se
estruturar, o que culminou, em meados da década de 1990, com a implantação de um novo
modelo de administração pública: a administração gerencial.

Entretanto, se considerarmos que a modernização do aparelho do Estado baseada
nos princípios de transparência e eficiência da máquina administrativa passa,
necessariamente, pelo tratamento da documentação originada das suas atividades e,
portanto, da organização dos seus arquivos, torna-se indispensável rever algumas questões
relacionadas a este tema, especialmente no que se refere à estruturação dos serviços de
arquivo e atividades correlatas.

No caso da Bahia, que é o Estado da União que nos importa tratar como recorte
deste estudo, o último levantamento sobre a situação dos arquivos das Secretarias de
Estado de que se tem notícia foi realizado em 1985, mostrando uma total desestruturação
dos serviços, falta de profissionais qualificados para o exercício da função, além do
desconhecimento do valor dos arquivos, por parte dos dirigentes dos órgãos pesquisados.


O tema abordado neste artigo está associado a um relato de experiência decorrente
de atividade de consultoria.

3
a órgãos públicos depositários de documentação arquivística,
constituindo um dos aspectos centrais de projeto de pesquisa em desenvolvimento, com
apoio da CAPES, no âmbito do curso de mestrado em Ciência da Informação, do Instituto
de Ciência da Informação da Universidade Federal da Bahia.
3
A. Freixo desempenhou atividades relacionadas à organização de arquivos, implantação de programas de
gestão de documentos e de sistemas informatizados junto ao Governo do Estado da Bahia, nas Secretarias de
Governo, Fazenda, Administração, PRODEB, EMBASA, CNB, CEPRED, CREASI, tendo coordenado a
implantação do Sistema Unificado de Protocolo, do Serviço de Distribuição de Documentos Oficiais e do
Manual de Padronização de Impressos Oficiais, entre outros.


O objetivo do texto é o de atualizar a investigação e a análise sobre a estruturação
dos serviços de arquivo na administração estadual da Bahia, abordando a questão do acesso
aos conteúdos informacionais como base da trans parência do Estado.

Ao adotar o procedimento histórico para fundamentar a investigação empregamos a
técnica da pesquisa documental em fontes primárias, através da análise da evolução dos
regimentos e organogramas dos órgãos da administração direta estadual, nos últimos 40
anos, no que diz respeito à estruturação dos serviços de arquivo e atividades correlatas
(protocolo, arquivos setoriais, arquivos intermediários, serviços de reprografia,
microfilmagem e digitalização).

A análise levou em conta a inserção dessas atividades no Sistema de Administração
Geral do Estado e, portanto, avaliou a evolução da Secretaria da Administração, como
órgão sistêmico que detém as competências para orientar as políticas de arquivos correntes
e intermediários no Estado.

Resgatando aspectos da Teoria das Três Idades, o artigo conclui que a
desorganização estrutural dos serviços de arquivo e documentação desponta como
obstáculo às propostas de modernização do aparelho do Estado.

2. Acesso a documentos e gestão de serviços arquivísticos
O acesso aos conteúdos informacionais produzidos pelas atividades governamentais
é um requisito indispensável para o funcionamento da democracia, maior transparência e
uma gestão pública eficaz nas relações do Estado com a sociedade.

Em um sistema democrático e participativo os cidadãos exercem seus direitos constitucionais por meio da liberdade de expressão e livre acesso à informação.

O Estado moderno é o maior produtor e também maior usuário de fontes de informação, como forma de respaldar sua atuação.

A Constituição Brasileira, promulgada em 1988, contempla em seu texto os
esforços que a sociedade vem empreendendo nos últimos anos em direção à supremacia do
Estado, à transparência, à conquista da cidadania e à liberdade e, especialmente, à garantia
do direito de acesso à informação, estabelecendo em seu artigo 5º, inciso XIV – “é
assegurado a todos o acesso à informação”; e ainda , no inciso XXXIII, que
“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da
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4
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
4
Entretanto, o pleno cumprimento da legislação traduz-se pela fragilidade das
estruturas organizacionais responsáveis pela gestão do fluxo informacional na
administração pública em contraposição ao discurso de transparência que as
administrações reiteram ao longo das últimas décadas. É fácil encontrar nas propostas de
modernização do Estado o discurso da transparência administrativa e do direito à
informação.
Jardim observa que o contexto onde se realiza a transparência do Estado pressupõe:
•
o direito de acesso a documentos administrativos;
•
o direito de acesso à motivação dos atos administrativos;
•
o direito de participação.
E explica que “o termo acesso relaciona-se a um direito, mas também a
dispositivos que o viabilizem, ou seja, um conjunto de procedimentos e condições
materiais que permitam o exercício efetivo desse direito” (Jardim, 1999).

Os sistemas administrativos voltados para a gestão pública abrangem diversas áreas
(pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização administrativa, informática,
planejamento e orçamento e controle interno) e têm como objetivo permitir a transparência
na implementação das ações do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliação,
bem como a disponibilização de conteúdos informacionais não privativos e não
confidenciais para o governo como um todo e a sociedade.

Entretanto, as possibilidades de acesso a tais conteúdos, tanto pelo administrador
público como pelo cidadão, encontram-se diretamente relacionadas ao conjunto de práticas
desenvolvidas pela administração pública no decorrer do ciclo informacional.

O que caracteriza o documento administrativo é que este é a expressão jurídica e o
instrumento da elaboração de atos administrativos. Sob esse aspecto, se considerarmos que
os arquivos são os grandes depositários dos documentos produzidos pelas atividades das
instituições, verificamos que a estruturação das atividades relativas à gestão documental
não privilegiou, ao longo do tempo, a implementação de programas de administração de
documentos como seria desejável para a consecução dos objetivos de transparência e
garantia ao direito à informação.

4
BRASIL, 1988. Vale ressaltar que interpretamos no texto constitucional a utilização do termo “informação”
em dois sentidos. No inciso XIV entendemos “acesso à informação” no sentido lato, de acesso a um processo
informacional; no inciso XXXIII, entendemos “informações de seu interesse...” no sentido estrito, de acesso
a conteúdos informacionais. Ou seja, no primeiro caso percebemos a associação do termo ao processo
democrático; no segundo caso nos parece que a utilização do termo remete aos produtos desse processo.
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5
A Lei 8.159, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados,
considera arquivos como “os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por órgãos
públicos, instituições de caráter público e entidades privadas, em decorrência do exercício
de atividades específicas, bem como por pessoa física, qualquer que seja o suporte da
informação ou a natureza dos documentos”.
5
3. Evolução do modelo estrutural dos serviços de arquivo: brevíssimo histórico
Analisando o modelo organizacional da administração direta estadual nos últimos 40 anos,
verificamos que a reforma administrativa implementada pelo Governador Lomanto Junior,
em 11 de abril de 1966, antecipou grande parte do modelo organizacional que seria
adotado pelo Governo Federal no ano seguinte, através do decreto-lei 200/67
6
.
Nesse período estava em curso no País um amplo movimento por reformas
institucionais, buscando adaptar as estruturas do Estado às grandes transformações sociais
e econômicas que se verificavam no plano mundial.
A Lei nº 2.321/66 reorganizou a administração estadual, reagrupando num sistema
integrado suas grandes funções, sob a forma de Secretarias de Estado, dando ênfase ao
controle das entidades descentralizadas e sobre a prestação local de serviços nas 21
Regiões Administrativas ali criadas.
7
Em especial, buscou dinamizar os sistemas de
planejamento, administração geral e procuradoria, propondo uma rede de comunicações
internas e externas pela qual se pretendia restituir aos órgãos centrais e setoriais sua função
planejadora, diretora, normativa, e aos órgãos locais sua função executiva.
A intenção de simplificar os procedimentos administrativos e reduzir a “papelada”
8
gerada baseou-se na pesquisa de centenas de processos ou rotinas de serviço, algumas com
mais de 700 passos para a finalização de uma postulação.
A espinha dorsal do sistema de administração foi representada pelo Departamento
de Administração Geral (DAG), vinculado diretamente ao Governador.
Como órgão central do Sistema de Planejamento, Administração Geral e
Procuradoria o DAG tinha como competências, entre outras,
5
Lei 8.159, de 08.01.91 Dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados e dá outras
providências.
6
Decreto Lei nº 200, de 25.02.1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece
diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
7
Lei nº 2.321, de 11.04.1966. Dispõe sobre a organização da Administração Estadual, estabelece diretrizes
para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
8
Não é do nosso agrado o uso do termo “papelada” para designar um conjunto de documentos de arquivo,
porém reproduzimos aqui como foi usado na mensagem do Governador ao sancionar a Lei nº 2.321.
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6
“coletar e entregar nas repartições a correspondência de acordo com o plano de
distribuição automática, manter o arquivo central, coletar e manter toda a
documentação e os dados informativos de interesse dos órgãos governamentais
e do público em geral, executar os serviços de mecanografia e duplicação e
serviços de processamento mecanizado”
,
atividades essas coordenadas por sua Divisão de Serviços Auxiliares.
Os serviços de arquivo, protocolo, reprografia e mecanografia foram estruturados
como atividade e não como unidade organizacional, cabendo à Divisão de Serviços
Auxiliares, também, a elaboração do plano de divulgação do Estado, a publicação de
material informativo, o controle e manutenção de veículos, serviços de portaria,
manutenção de equipamentos e instalações.
O arquivo central, assinalado no texto da Lei em letra minúscula, não corresponde a
uma unidade administrativa, nem é definido nos moldes do que se conceitua hoje como
arquivo intermediário, não sendo encontrada regulamentação posterior definindo as
diretrizes para o seu funcionamento.
Por seu lado, os Serviços de Administração Geral (SAG) das Secretarias, com
subordinação técnica ao órgão central de administração geral
,
tinham como finalidade,
entre outras: “controlar a tramitação interna dos expedientes entre as repartições, manter
o arquivo setorial, manter a documentação setorial e a estatística das atividades de
administração geral, fazer a divulgação setorial, executar serviços de mecanografia e
duplicação”.
Também no nível das Secretarias essas atividades não foram agrupadas em uma
unidade organizacional específica, compondo a função de serviços auxiliares juntamente
com as atividades de portaria, vigilância, manutenção de veículos, equipamentos e
instalações.
Em 1981 a Lei Delegada nº 22 reestrutura o DAG, que passa a contar com um
órgão de Coordenação do Sistema de Encargos Auxiliares (COSEN), responsável entre
outras atribuições por “elaborar normas para as atividades de protocolo, comunicação,
tramitação e arquivamento de documentos, zelando pelo seu cumprimento.”
9
Com a ampliação das suas finalidades, em 1983 o DAG foi transformado em
Secretaria da Administração, passando a atender, além das atividades de administração
geral, à formulação e execução de políticas de previdência, de desburocratização e
valorização do servidor público.
9
Lei Delegada nº 22, de 07.04.81. Reestrutura o Departamento de Administração Geral e dá outras
providências.
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7
O artigo 2º, inciso V, da Lei Delegada nº 63, de 01.06.83, estabelece como uma das
competências da nova Secretaria “promover ações de modernização administrativa e de
desburocratização visando à melhoria das práticas do serviço público estadual”.
10
Ao Departamento de Encargos Auxiliares (DENA), que coordena, supervisiona e
executa as atividades relativas à administração de serviços auxiliares do Estado, compete
“elaborar normas para as atividades de protocolo, comunicação, tramitação e
arquivamento de documentos”, além das demais atribuições relativas à administração de
transportes, assistência técnica e conservação de máquinas e equipamentos de escritório e
serviços de portaria, zeladoria e vigilância das sedes.
Para a execução dessas atribuições integram a estrutura do DENA a Divisão de
Encargos Gerais, a Divisão de Documentação e Biblioteca e a Divisão de Informação,
Comunicação e Arquivo.
Em 1988, foi instituído o Sistema de Informática do Estado, tendo por finalidade o
desenvolvimento articulado das atividades de informatização, em toda a Administração
Pública Estadual, “mediante o planejamento, coordenação e execução das ações de
automatização no Serviço Público Estadual”.
11
Dois anos depois foi implantado o Sistema Unificado de Protocolo que, utilizando
tecnologia de rede e sistema de grande porte, interligou os órgãos estaduais numa base de
dados única para registro e acompanhamento dos processos em trâmite, prenunciando um
salto sem precedentes no modelo de gestão de documentos na Administração Pública.
12
Extinto em 1991, o DENA
13
teve suas atividades e acervos transferidos, conforme a
afinidade, para o Centro de Desenvolvimento da Administração (CDA), o Departamento
de Material (DEMAT) e o Departamento de Patrimônio (DEPAT).
Nesse momento verifica-se uma ênfase no discurso de modernização e
informatização do setor público, entretanto não se encontra na nova estrutura da Secretaria
da Administração qualquer menção a serviços relacionados à administração de
documentos. As atividades em curso nessa área se desenvolvem sob o rótulo de projetos,
sob a responsabilidade de pequenos grupos de trabalho.
O CDA comanda as ações de modernização da máquina pública com apoio das
tecnologias digitais em forte expansão no final do século, baseado no tripé tecnologia,
capacitação de pessoal e melhoria dos processos de trabalho.
10
Lei Delegada nº 63, de 01.06.83. Cria a Secretaria da Administração do Estado e dá outras providências.
11
Decreto nº 1.528 de 31.08.88. Institui o regulamento do Sistema de Informática do Estado.
12
Decreto nº 4.194, de 14.11.90. Institui o Sistema Unificado de Protocolo.
13
Lei nº 6.074, de 22.05.91. Modifica a estrutura organizacional da Administração Pública Estadual.
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8
Como herdeira de parte das atividades do extinto DENA, verificamos que coube à
Diretoria de Modernização Administrativa do CDA, através da Gerência de Documentação
e Informação, entre outros
“orientar e normatizar o plano de arquivamento, utilização e transferência de
documentos, no âmbito do Sistema Estadual de Administração, em articulação
com o Serviço de Administração Geral; assessorar no desenvolvimento de
sistemas informatizados, relativos à área de documentação e informação”
e demais atribuições relativas à formação, manutenção e disseminação de um acervo
técnico específico, voltado para subsidiar o Sistema Estadual de Administração.
As Subgerências de Serviços Auxiliares, nas Secretarias de pequeno porte,
continuam a manter os serviços de protocolo, reprografia e arquivo central como
atividades, ao lado dos serviços de manutenção de equipamentos e instalações, zeladoria e
vigilância.
14
Nas Secretarias de grande porte (Fazenda, Educação, Saúde e Segurança Pública)
vamos encontrar Centros de Documentação e Informação, integrando a estrutura dos SAGs
no nível de coordenação em alguns casos, ou de gerência em outros, ocupando-se dos
serviços de protocolo, arquivo intermediário e microfilmagem.
No entanto, é importante ressaltar que esses setores foram estruturados para o
atendimento à administração central, sem qualquer papel normatizador no conjunto dos
arquivos descentralizados, ou seja, daquelas unidades que compõem a estrutura das
Secretarias, porém operam de forma descentralizada, como por exemplo, as delegacias de
polícia, inspetorias fazendárias, centros de saúde, escolas etc.
Modificada várias vezes durante a década de 1990, a estrutura da Secretaria da
Administração foi novamente reorganizada pela Lei nº 7.435, de 30.12.98, que introduziu
“modificações na estrutura organizacional da Administração Pública Estadual,
criando as Diretorias Gerais nas Secretarias de Estado e Procuradoria Geral do
Estado para coordenar os órgãos setoriais e seccionais dos Sistemas
formalmente instituídos, denominadas Diretoria de Orçamento Público,
Diretoria Administrativa, Diretoria de Finanças e Coordenação de
Modernização”.
15
O último regimento da Secretaria da Administração foi aprovado pelo decreto nº
9502, cabendo à Superintendência de Serviços Administrativos a finalidade “de planejar,
coordenar, promover, supervisionar, controlar e avaliar as atividades pertinentes à
14
Neste artigo não abordamos aspectos relativos às funções ou cargos de chefia correspondentes aos
diferentes níveis das estruturas analisadas. No entanto, percebemos a relevância do tema, que será
investigado no âmbito mais amplo da dissertação de mestrado.
15
Lei nº 7.435, de 30 de dezembro de 1998. Modifica a estrutura organizacional da Administração Pública
Estadual e dá outras providências.
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9
administração de material, de serviços e de patrimônio, no âmbito da Administração
Pública Estadual”.
16
E, por meio da sua Diretoria de Serviços exerce, entre outras, as atribuições de
o) “disciplinar, normatizar, acompanhar e coordenar as ações relativas aos
serviços de documentação, protocolo e arquivo, no âmbito da Administração
Pública Estadual; e
p) normatizar, coordenar e acompanhar as ações relativas ao Serviço de
Distribuição de Documentos Oficiais – SEDDO, no âmbito dos órgãos e
entidades da Administração Pública Estadual, localizados na Região
Metropolitana de Salvador – RMS”.
17
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS E PROPOSTA DE CONTINUIDADE
O modelo de inserção dos serviços arquivísticos no sistema de administração geral,
implementado pela reforma de 1966, permanece praticamente inalterado até os dias de
hoje, muito embora tenhamos presenciado uma verdadeira revolução tecnológica, com a
introdução da microinformática e a reestruturação dos processos gerenciais baseados na
busca da qualidade e da eficácia, além do advento da rede mundial de computadores.
O Arquivo Público do Estado da Bahia que, já na reforma de 1966, integrava a
estrutura da Secretaria da Educação e Cultura, assim permanece até hoje. A análise da sua
evolução como instituição arquivística estadual, integrante do Sistema Nacional de
Arquivos (SINAR) será objeto de outro artigo.
Entretanto, podemos notar nesta primeira análise que a desvinculação da instituição
arquivística estadual dos programas de administração de arquivos e gestão de documentos,
especialmente nas primeiras fases do ciclo informacional, situa o órgão como mero
depositário de documentos recolhidos de órgãos públicos sem qualquer participação na
introdução de uma política de acesso à documentação arquivística nos vários níveis da
administração pública.
Por isso mesmo, a atribuição de gerenciar documentos e arquivos no âmbito das
Secretarias estaduais encontra-se pulverizada em unidades que não detêm as competências
e a estruturação necessárias para o desenvolvimento de atividades desse porte.
Não há nenhum indicativo de que a Secretaria da Administração tenha tomado para
si a responsabilidade sobre a definição de políticas de gestão de arquivos correntes e
intermediários no âmbito da Administração Pública, cujas atividades operacionais
16
Decreto nº 9.502 de 02.08.05. Aprova o Regimento da Secretaria da Administração.
17
Idem
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10
continuaram a cargo das unidades de administração geral, inseridas no conjunto do
Subsistema de Serviços Gerais.
A nosso ver, a desorganização estrutural dos serviços de arquivo e documentação
na Administração Pública Estadual desponta como um dos principais obstáculos às
propostas de modernização do aparelho do Estado, visto que toda ação da máquina pública
nas suas relações com a sociedade implica na geração de documentos que, em grande
parte, respondem pelo registro das decisões e pelo grau de eficácia na consecução dos seus
objetivos.
Melhorar a mecânica de funcionamento de uma instituição não é suficiente para que
ela produza bons resultados. Antes, é preciso pensar que resultados se quer, como fruto do
funcionamento dessa instituição maior que é o Estado.
5. REFERÊNCIAS
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